प्रशासनिक संघीयता व्यवस्थापन र यसका वहुआयामिक पक्षहरु

 तोमनाथ उप्रेती
बिषय प्रवेश
मुलुकमा २०६२÷६३ को युगान्तकारी परिवर्तनबाट संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र स्थापना भयो । लोकतान्त्रिक गणतन्त्रलाई संस्थागत गर्ने संविधान निर्माण गर्न १० वर्ष लाग्यो । २०७२ मा जारी भएको संविधानले केन्द्रीकृृत र एकात्मक ढाँचाको शासन प्रणालीलाई पुनर्संरचना गरेर संघीय ढाँचाको तीन तहको सरकार रहने संघीय शासन प्रणालीको सुनिश्चित ग–योे ।संविधानको धारा ३०२(२) मा संविधान प्रारम्भ हुँदाका बखत सरकारी सेवामा कार्यरत कर्मचारीलाई कानुन बमोजिम संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा समायोजन गरिनेछ भन्ने व्यवस्था छ । यही व्यवस्था अनुसार कर्मचारी समायोजन ऐन–२०७५ जारी गरी संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा सेवा प्रवाहका लागि आवश्यक पर्ने संगठन संरचना तथा कर्मचारी दरबन्दी स्वीकृत गरी कर्मचारी समायोजन गरिएको थियो । तीनै तहका लागि करिब १ लाख ३९ हजार कर्मचारीको दरबन्दी स्वीकृत गरिएकामा संघका लागि ३५ प्रतिशत, प्रदेशका लागि १६ प्रतिशत र स्थानीय तहका लागि ४९ प्रतिशत आवश्यक पर्ने अनुमान गरिएको थियो । दरबन्दी झन्डै डेढ लाख चाहिने अनुमान गरिए पनि निजामती कर्मचारीको संख्या करिब १ लाख थियो । यी कर्मचारीमध्ये संघमा ४१ प्रतिशत, प्रदेशमा १४ प्रतिशत र स्थानीय तहमा ४५ प्रतिशत कर्मचारी रहने गरी समायोजन गरियो ।संघीय शासन प्रणालीलाई व्यवस्थापन गर्ने तीनवटा पक्ष ः राजनीतिक व्यवस्थापन, वित्तीय व्यवस्थापन र प्रशासनिक व्यवस्थापन पर्दछन् । राजनीतिक व्यवस्थापनअन्तर्गत संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको राजनीतिक पुनर्संरचना गरेर निर्वाचन सम्पन्न भई जननिर्वाचित प्रतिनिधिको नेतृत्वमा तीनवटै तहमा सरकार गठन भएका छन् । संविधानले तीनवटै तहका सरकारका काम कर्तव्य र अधिकार र राज्यशक्तिको बाँडफाँड गरेको छ ।प्रशासकीय संघीयताले संवैधानिक रूपमा विनियोजित राज्यशक्तिको अभ्यासलाई जीवन्त बनाउन संस्थागत संरचना, मूल्य मानकको संस्थानीकरण र नागरिक सेवा व्यवस्थापन गर्ने कामलाई जनाउँछ । संघीयताको भावना जगाउने यसैको काम हो । तहगत संरचनामा रहेर राज्यइच्छाको निर्माण र कार्यान्वयनमा ल्याउन, स्यायित्व दिन प्रशासकीय प्रणाली निर्विकल्प छ । एकात्मक सरकारको केन्द्रीकृत संरचना र सदरमुकामबाट नागरिक सेवा वितरण, विकास व्यवस्थापनलगायत नागरिकका दैनन्दिन समस्यालाई सम्बोधन गर्दाभन्दा संघीयताको तहगत संरचनाबाट ती काम सम्पादन गरिँदा सरल, सहज, छरितो, मितव्ययी, कार्यकुशल र प्रभावकारी हुनुपर्छ भन्ने मान्यताको जगमा प्रशासकीय संघीयताले महत्व पाएको हो । यसले नागरिक–नागरिक संस्था सम्बन्ध सुधार अनि प्रणालीको लागत न्यूनीकरण मात्र गर्दैन, लोकतन्त्र जनस्तरसम्म पु¥याउँछ भन्ने गरिएको लोकतन्त्रको लाभांश वितरक यही हो ।
संघीयता राजनीतिक संरचना मात्र होइन, यो स्वयंमा जवाफदेहिताको कार्यमूलक प्रणाली पनि हो, जुन स्वचालित रहनुपर्छ । जवाफदेहिता घुमाउरो भएर नै नागरिकले संघीयताको अपेक्षा गरेका हुन्, अन्यथा हाम्रा लागि संघीयताको अर्थ रहने थिएन । साबिकको विकेन्द्रीकरणको अभ्यासले भन्दा पनि सजिलो गरी घर–आँगनमा सेवा पाउने अर्थमा संघीयताको महत्व प्रस्टिने हो ।
संघीयता राजनीतिक संरचना मात्र होइन, यो स्वयंमा जवाफदेहिताको कार्यमूलक प्रणाली पनि हो, जुन स्वचालित रहनुपर्छ । जवाफदेहिता घुमाउरो भएर नै नागरिकले संघीयताको अपेक्षा गरेका हुन्, अन्यथा हाम्रा लागि संघीयताको अर्थ रहने थिएन । साबिकको विकेन्द्रीकरणको अभ्यासले भन्दा पनि सजिलो गरी घर–आँगनमा सेवा पाउने अर्थमा संघीयताको महत्व प्रस्टिने हो । त्यसैले संघीयतामा अधिकार, कार्यक्षेत्र र जिम्मेवारीका साथसाथ जवाफदेहिताको निर्वाह खोजिन्छ । जवाफदेहिताको सोझो अर्थ नतिजा हो भने कार्यविधि लोकतन्त्र हो । निर्वाचित जनप्रतिनिधिमूलक संस्थाहरू आफ्ना निर्वाचकप्रति जवाफदेही हुन्छन् भने प्रशासकीय संयन्त्र आफूलाई अख्तियारी दिने राजनीतिक कार्यकारी र आफूबाट सेवा पाउने सेवाग्राहीप्रति । नेताका निर्वाचक प्रशासनका सेवाग्राही हुन् । प्रशासकीय जवाफदेहिता देखिने आयाम भनेको विधि, वित्त, नतिजा र कार्य आचरण हुन ।
प्रशासनिक संघीयता व्यवस्थापन
प्रशासनिक संघीयता व्यवस्थापनका लागि नेपाल सरकार मन्त्रिपरिषद्को मिति २६ चैत २०७२ को निर्णय अनुसार सम्माननीय प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा उच्चस्तरीय संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रशासन पुनर्संरचना निर्देशक समिति गठन भएको थियो । सो समितिको कार्य क्षेत्र नेपालको संविधानले मार्गदर्शन गरे बमोजिमको सार्वजनिक प्रशासनको पुनर्संरचनाको ढाँचा, स्वरूप तथा प्रक्रिया निर्धारण गर्ने, संक्रमणकालीन व्यवस्थापनको संयोजन, कार्यान्वयनमा समन्वय र अनुगमन गर्ने, प्रशासन पुनर्संरचना कार्यको निर्देशन र अनुगमन गर्ने, कार्यान्वयनका चरणमा आइपर्न सक्ने समस्याको समाधान गर्ने र आवश्यक निर्देशन दिने, यसका लागि नेपाल सरकारका तर्फबाट लिनुपर्ने निर्णयहरू लिने गरी तोकिएको थियो ।
त्यसैगरी नेपाल सरकारका मुख्य सचिव अध्यक्ष रहने गरी संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रशासन पुनर्संरचना समन्वय समिति गठन गरिएको थियो । सो समितिलाई मुख्यतया संघीयता प्रशासनिक पुनर्संरचनाको व्यवस्थापनमा संलग्न निकायहरूलाई आवश्यक मार्गदर्शन गर्ने र समन्वय गर्ने जिम्मेवारी दिइएको थियो । प्रशासन पुनर्संरचनाको व्यवस्थापन गर्न आवश्यक नीति योजना कार्यक्रम तयार गरी उच्चस्तरीय संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रशासनिक पुनर्संरचना तयारीमा समन्वय गर्ने र प्रशासन पुनर्संरचना सम्बन्धमा आवश्यक कानूनी संरचना तयार गर्ने जिम्मेवारी पनि त्यसलाई थियो । उक्त समितिलाई प्रादेशिकस्तरमा कार्यात्मक, प्रक्रियागत तथा कर्मचारी प्रशासन सम्बन्धी व्यवस्थापन गर्न आवश्यक प्रणाली स्थापित गर्ने÷गराउने, संघ, प्रदेश र स्थानीयस्तरमा प्रशासनिक संरचनाहरू स्थापना गर्ने, क्षेत्रगत मापदण्ड बमोजिमको सार्वजनिक सेवा प्रवाहको पद्धति विकास गर्ने गरी कार्यादेश दिइएको थियो ।यी संयन्त्रहरूले संघीयता कार्यान्वयन तथा प्रशासनिक पुनर्संरचनाका सम्बन्धमा विभिन्न नीतिगत, कानूनी तथा संस्थागत प्रबन्ध तयार गरी नेपाल सरकार समक्ष पेश गरेको अवस्था विधमान छ। यसको आधारमा सरकारले संगठन संरचना, जनशक्ति आंकलन लगायत विषयमा निर्णय गरेको देखिन्छ । प्रदेश तथा स्थानीय सरकार निर्माण भए पश्चात यी तथा अन्य संवैधानिक एवं कानूनद्वारा स्थापित संयन्त्रहरूमा प्रदेश तथा स्थानीय तहको अर्थपूर्ण सहभागिता सुनिश्चित हुन सकेन । भएका बैठक तथा छलफल पनि राजनीतिक विषय÷विवाद केन्द्रित भएको देखिन्छ ।कर्मचारी समायोजन पूर्व स्थानीय तथा प्रदेश सरकार अन्तर्गतका संरचनाहरू नेपाल सरकारले निर्णय गरी पठाइदियो । प्रदेश तथा स्थानीय तहले यसलाई संघीयता विरोधी ठाने । संविधानले दिएको स्वायत्तता र अधिकारको प्रयोगमा संघले हस्तक्षेप गरेको मात्र ठानेनन्, संघबाट गएका कर्मचारीलाई हाजिर नगराउने, उसको मान प्रतिष्ठामा आँच आउने व्यवहार समेत देखाए । प्रदेश तथा स्थानीय तहका पदहरू आ–आफ्नै हुने कि संघको प्रतिनिधित्व रहने भन्ने विषयको केन्द्रमा उच्च श्रेणीका कर्मचारीहरूको व्यक्तिगत जोड–घटाउले काम गरेको देखियो ।
कर्मचारी समायोजन प्रशासनिक संघीयताको महत्वपूर्ण पाटो हो । यसलाई व्यवस्थित बनाउनुपर्ने थियो । समायोजनका सम्बन्धमा संवैधानिक व्यवस्था आफंैमा पूर्ण छैन । यसलाई मूर्तरूप दिन विभिन्न कानून जारी गर्नुपर्दथ्यो । यसका लागि संघीय निजामती सेवा, प्रदेश निजामती सेवा तथा स्थानीय सेवा सम्बन्धी तीन अलग–अलग ऐनहरू जारी गर्नुपर्ने थियो । ती ऐनमा भएका व्यवस्थाका आधारमा कर्मचारीलाई छनोटको सुविधा उपलब्ध गराउनुपर्ने थियो । हामीले त्यसो गर्न सकेनौं वा चाहेनौं । कर्मचारी समायोजन अध्यादेश ऐन ल्यायौं । यो ऐन पनि आफैंमा विवादित बन्यो । व्यापक छलफल, अन्तरक्रिया तथा सरोकारवालाका चासो र सरोकारका विषयलाई बेवास्ता गर्दै ल्याइएको कानूनलाई कर्मचारीहरूले अपनत्व लिन चाहेनन् ।
संघीयताको नीति नेतृत्व राजनीतिले गर्ने भए पनि नतिजाको नेतृत्व प्रशासनले गर्छ, जसलाई आजभोलि गभर्नेन्स भन्ने गरिन्छ । प्रशासकीय प्रणालीले नै राजनीतिक इच्छा र आकांक्षालाई जीवन्त पार्छ, संघीयतामा प्राण भर्छ । तहगत सरकारको प्रशासकीय प्रणाली अर्को तहगत प्रशासकीय प्रणालीबाट विच्छेदित, विभक्तित र विभेदित हुनुहुँदैन । प्रशासकीय प्रणालीबीचको सम्बन्ध भावनात्मक रूपमा एकत्वको अनुभूति दिने हुनुपर्छ । तहगत सरकारका ओहोदाहरू पनि तहसोपानमा रहनु हुँदैन । केही हदसम्म रूपमा त्यो ओहोदा सोपान देखिए पनि प्रशासनको समूह भावनाले निर्माण गर्ने ‘एकत्व अनुभूति’ले त्यसलाई मेट्नुपर्छ । साबिक सोभियत संघमा संघीय सरकारका कर्मचारी प्रान्तीय सरकार प्रमुखलाई मानमर्दन गर्नसमेत पछि पर्दैनथे, अहिले पनि भारतीय संघीयतामा युनियन सरकारका कर्मचारी राज्य तहका कर्मचारीभन्दा अब्बल सोच संस्कारमा छन् । त्यसैले प्रशासकीय संघीयतालाई हार्मोनियस (सामाञ्जस्यपूर्ण) बनाउन निकै जटिल छ, तर त्यसको विकल्प भने हाम्रा सामु छैन ।
नेपालको संविधानले तहगत सरकारले अभ्यास गर्ने राज्यशक्तिको बाँडफाँट गरेको छ, स्रोत साधनको विभाजन पनि गरेको छ, साधनको स्रोत नै पनि विनियोजन गरेको छ । विभाज्य कोष र वित्तीय समानीकरणको व्यवस्था गरिएको छ । तहगत सरकारका आ–आफ्नै बजेट प्रणाली, आ–आफ्नै योजना र कार्यक्रम प्रणाली, आ–आफ्नै व्यवस्थापकीय प्रणाली पनि क्रियाशील छन् । संविधानले नै यी प्रणाली सञ्चालनका लागि सरकारी सेवा पनि आ–आफ्नै हुने स्पष्ट पारेको छ । यसको अर्थ तीन तहको निजामतीलगायत सरकारी सेवा (प्रशासन) छ । यस प्रणालीको व्यवस्थापन तहगत सरकारले संघीय कानुनको नीतिगत मार्गदर्शनमा गर्छन्, तर यसको संरचना भने भिन्नाभिन्नै हुन्छ ।
संविधानको भावना कार्यान्वयन गर्न साबिकमा प्रधानमन्त्रीको संयोजकत्वमा रहेको संघीयता कार्यान्वयन निर्देशक समिति र यसमातहत मुख्य सचिवको नेतृत्वमा रहेको प्राविधिक कार्यदलले संविधानका प्रावधान र अनुसूचीहरूको विस्तृत व्याख्या गरी कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन तयार पारी त्यसलाई सरकारको निर्णयपश्चात् लागू गरेको थियो । जसअनुरूप संघले ८७३, प्रदेशले ५६७ र स्थानीय तहले ३५५ क्रियाकलाप सम्पादन गर्नुपर्ने हुन्छ । यी काम नै तहगत सरकारका संगठन संरचनालाई निर्दिष्ट गर्ने आधार हुन् । किनकि, मन्त्रालयका सचिवहरू रहेको समूहले तहगत सरकारको संगठन व्यवस्थापन सर्वेक्षण गरी तीनै तहका प्रशासकीय संचना र दरबन्दी खाका तोकेको थियो । सचिवहरूबाट संगठन व्यवस्थापन सर्वेक्षणलगायतको काम गर्दा संघीयता कार्यान्वयनमा स्वामित्वबोध रहन्छ भन्ने स्वाभाविक अनुमान गरिएको थियो ।यसअनुसार संघीय तहमा २५ मन्त्रालय÷सचिवालय र अन्य संयन्त्रका लागि ४८ हजार, प्रदेश मन्त्रालय र अन्य संरचनाका लागि २२ हजार र स्थानीय तहका लागि ६८ हजार गरी करिब एक लाख ३८ हजारको दरबन्दी निर्धारण गरिएको थियो । तत्कालीन अवस्थामा स्थानीय निकाय तथा तदर्थ समितिमा कार्यरत कर्मचारी र निजामती कर्मचारीसमेत गर्दा पनि २५ हजारजति कर्मचारी अपुग थिए । मौजुदा कर्मचारीलाई समायोजन कानुनअनुसार समायोजन गर्ने कार्य पनि थालियो । निजामती कर्मचारी समायोजनका कार्य निर्मम विवेकशीलतामा आधारित वस्तुगत, पारदर्शी, निष्पक्ष र वैज्ञानिक हुनुपर्नेमा जोड दिइएको थियो ।
राजनीतिक खिचातानीबाट तन्किएको सङ्क्रमण व्यवस्थापन २०७२ सालमा संविधान जारी भएपछि किनारा लागेको ठानिएको छ। संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्था अंगीकार गरेको नेपालको संविधानमा राजनीतिक, वित्तीय र प्रशासनिक संघीयताका विभिन्न प्रावधान छन्। राज्य तथा स्थानीय निकाय पुनर्संरचना भई तीन तहका जम्मा ७६१ सरकारको नेतृत्व निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूले गरेका छन्। राजनीतिक संघीयताको प्रचुर उपयोग र यसको आस्वादन राजनीतिक क्षेत्रले गरिरहेको छ।वित्तीय संघीयता स्वरूप वित्तीय हस्तान्तरण, राजस्व बाँडफाँटको हिस्सा प्राप्ति र राजस्व अधिकारको प्रयोग तहगत रूपमा भइरहेको छ। इतिहासमै स्थानीय तहमा यति धेरै स्रोत पुगेको छ कि स्रोतको न्यायोचित वितरण, उत्तम उपयोग र जावफदेही निर्वाहमा हम्मेहम्मे परेको छ। प्रशासनिक संघीयता वास्तविक प्राविधिक पक्ष हो। कार्य सम्पादनकर्ता यही हो। तर यसको व्यवस्थापन प्रभावकारी हुन नसकेको दिनानुदिन सुनिँदै छ।
कार्यवातावरण र प्रोत्साहन
संघीयता आएपछि धेरै काम भई विकास हुन्छ भन्न बाँकी कसैले राखेका थिएनन्। द्वन्द्व व्यवस्थापन, संक्रमणकाल र संविधान निर्माणमा लागेको लामो समयका कारण सेवा प्रवाह प्रभावकारी हुन सकेको थिएन। त्यसको अपर्याप्तता र विकासको बढ्दो अपेक्षाले संघीयता तथा तहगत सरकारसँग जनअपेक्षा उरालियो। राजनीतिक दलका लोकप्रिय नारा र वितरणमुखी प्रतिस्पर्धाले झनै अकासियो। तर कामको प्राथमिकता, विकासको ढाँचा र सेवा प्रवाह प्रणाली सुदृढीकरण गर्न एकीकृत ढाँचा बनाउन सकिएन। संघको हैकम र प्रदेश तथा स्थानीय तहका संघप्रतिको निर्भरता कायमै रह्यो। प्राविधिक जनशक्ति केन्द्रमै रहे। प्रदेश र स्थानीय तहमा समायोजन भएका कर्मचारीलाई खासै प्रोत्साहित गर्न सकिएन।
तहगत रूपमा राजनीतिक क्षेत्रले कर्मचारी संयन्त्र होच्याउने र अत्याउने गरेको अनुभूति कार्यरत कर्मचारीको छ। वृत्ति विकासका अवसरमा स्पष्टता नभएको गुनासो यत्रतत्र सुनिन्छ। यसैले प्रणालीभन्दा आफू कसरी सुरक्षित हुन सकिन्छ भन्ने जीजीविषामा राष्ट्रसेवक कर्मचारीतन्त्र द्रवित छ भनिन्छ। यो अस्वाभाविक होइन। प्रदेश र स्थानीय तहका निर्वाचित पदाधिकारीले आफैंले नियुक्त गर्न पाए हुन्थ्यो भन्ने सोच लिए। तर योग्यता प्रणाली, खुला प्रतिस्पर्धा र प्रदेश लोकसेवा आयोगका विषयहरू कानुनतः सहज विषय थिएनन्। साविकको निजामती सेवा हाल खण्डित हुन गएको छ।
अन्तरसरकारी प्रशासनिक सम्बन्ध स्पष्ट हुन सकेको छैन। आदेशको एकात्मकता कम्तीमा तीन तहमा र तीन तहका विभिन्न अवयवमा छरिन पुगेको छ। योजना समन्वय र प्राविधिक तयारीमा पर्याप्त ध्यान पुगेको छैन भने लोकप्रियताको होडले आर्थिक अनुशासन र वित्तीय जवाफदेही फितलो छ। काममा एकाग्रता, लगाव र शुद्धतातर्फ राजनीति र राष्ट्रसेवकका तहमा सामञ्जस्य आउन सकेको छैन। फलतः राजनीति क्षेत्र कर्मचारीप्रति आक्रामक रूपमा प्रस्तुत हुने क्रम बढ्न पुगेको छ। नियन्त्रण गरेरै काम गराउन सकिन्छ भन्ने सोचले एक्काइसौं शताब्दीको प्रशासनिक संघीयताले प्रतिफल दिन्छ कि दिँदैन भन्ने अनुमान र अध्ययन भए–गरेको देखिँदैन। तसर्थ राजनीतिक र प्रशासनिक क्षेत्रमा कामको बाँडफाँट भई व्यावसायिक स्वायत्तता, सामञ्जस्य र जवाफदेही ढंगले काम गर्ने वातावरण सबै तहमा आवश्यक छ। काम गर्न कसरी प्रोत्साहित गर्ने हो र कार्यवातावरण कसरी अनुकूल तथा नतिजामुखी बनाउने हो, सामूहिक रूपमा सोचेर अन्योललाई अनुकूलतामा परिणत गर्न जरुरी छ।
संघीय निजामती सेवा विधेयक
विगत लामो समयदेखि संघीय निजामती सेवा विधेयक संघीय संसद्मा छलफलमा रहेको छ। प्रशासनिक संघीयताको सर्वाधिक महत्वपूर्ण पाटो संघीय निजामती कर्मचारी व्यवस्थापन र परिचालनमा यो विधेयकले प्रशासनिक संघीयताको गति एवं कार्यसम्पादन र सहजीकरणका लागि विशेष महत्व राख्छ। आफूले काम गर्ने मात्र होइन कि प्रदेश र स्थानीय तहमा काम गराउन सहजीकरण तथा नियमन गर्न संघीय निजामती सेवाको अहम् भूमिका रहन्छ। यसको सक्षमता, निष्पक्ष सञ्चालन, नैतिकता, क्रियाशीलता, व्यावसायिकता र जवाफदेहीमा नेपालको प्रशासनिक संघीयता भर पर्छ।
नेपालमा संघीयता ल्याउने राजनीतिक शक्ति कार्यान्वयन पक्षका जटिलता, क्षमता र व्यावहारिक रूपान्तरणका आधार पहिचान गरी कार्यान्वयन गर्नेभन्दा तदर्थवादमा चलेको अनुभवले देखाउँछ। संघीयताअनुकूल राजनीतिक दल सञ्चालन, संघको भूमिका निर्वाह एवं प्रदेश र स्थानीय तहलाई एकीकृत रूपमा निर्देशन र सहजीकरण हुन नसकेको अनुभवी बताउँछन्। विकेन्द्रित उपागममा निर्मित संघीयता कार्यान्वयनमा विगतको केन्द्रीकृत सोच, त्यसको प्रभाव र संस्कार सबैभन्दा ठूलो बाधकका रूपमा रहेको छ। शक्ति मेरो तहसम्म ल्याउने र धान्ने सोच राजनीति र प्रशासनमा व्याप्त छ। यो परिवेश, प्रवृत्ति र प्रथालाई संघीय मूल्य, मान्यता र मर्मअनुसार रूपान्तर गर्नु अत्यावश्यक छ।
निजामतीतर्फका कर्मचारीको समायोजन सकिएको घोषणा भयो । समायोजनपछि कर्मचारी व्यवस्थापन र विनियोजनको प्रक्रिया तत्तत् तहले संवैधानिक निर्दिष्टता, संघीय लोकसेवा आयोगले अपनाएको सिद्धान्त एवं कार्यप्रणाली र योग्यता प्रणालीको अधीनमा रही अन्य विषय कानुन बनाई गर्न सकिने गरी निर्धारण गरिएको थियो । प्रदेश तथा स्थानीय सरकारको अनुरोध र संघीय सरकारको विशेष आग्रहमा लोकसेवा आयोगले केही कर्मचारी छनोट गरी कार्यमुकाममा सिफारिस पनि ग¥यो । स्थानीय तहहरू आफ्ना लागि आफैँ कर्मचारी व्यवस्थापन गर्ने मनोविज्ञानमा देखिए भने सिफारिस उम्मेदवारहरूमा वृत्ति आरम्भका दिनदेखि नै कार्यउत्साहभन्दा पनि वृत्ति अन्योल देखियो ।
राजनीतिक, वित्तीय र आर्थिक कार्यप्रणालीलाई चलायमान बनाउने प्रशासकीय संरचनागत व्यवस्थाले हो । यसले नै संघीयतालाई परिष्कृत गर्दै उम्दा श्रेणीमा पु¥याउने सामर्थ्य राख्छ । गभर्नमेन्टलाई गभर्नेन्समा लैजाने क्रियात्मक मियो प्रशासकीय सेवा हो । तहगत सरकार र तहगत गभर्नेन्समार्फत एकत्वको राष्ट्रिय भावना निर्माण गर्ने अमूर्त सूत्र पनि प्रशासन हो । अहिले यो आलोचना, अतिक्रमण, तदर्थता र अरू थुप्रै विसंगतिबाट थिल्थिलिएको छ, अल्मलिएको छ । परिणामतः तहहरूमा प्रणाली निर्माण हुन सकेको छैन । प्रशासनमा समूह भावना विच्छेद हुन नदिन, वृत्ति व्यवस्थापन खण्डीकृत हुन नदिन र संविधानको भाग २० को भावना कार्यान्वयन गर्न प्रशासनको मान्य सिद्धान्त र योग्यता प्रणालीलाई आधार मानी यसको मनोबल उठाई प्रणालीप्रति सबैको अन्तरबोध हुने गरी क्रियाशील स्वरूप दिनुपर्छ । यससम्बन्धी प्रक्रियामा स्वयं कर्मचारीका भावनालाई उपेक्षा कदापि गरिनु हुँदैन ।
दूरदराजका स्थानीय तह र प्रदेशका कर्मचारीहरूमा काम गर्न नचाहने प्रवृत्ति त छँदै छ । संघीय सरकारले पनि छिनछिनमा सरुवा गरिदिने गर्नाले थप व्यवधान उत्पन्न भएको छ । निर्वाचित पदाधिकारीले आफूअनुकूलका कर्मचारी खोजी गर्ने प्रवृत्तिले प्रश्रय पाएको छ । यस्तो समस्या प्रदेशमा समेत छ । तल्लो तहका आफूअनुकूलका कर्मचारीहरूलाई निमित्त बनाउने प्रवृत्तिले वित्तीय जोखिम बढाएको र प्रशासन संयन्त्रलाई कमजोर पारेको छ । अत्यावश्यकबाहेकको स्थितिमा निमित्त दिने प्रचलन बन्द गर्नुपर्छ । सिंहदरबारमा कर्मचारीहरू काम नभएर÷नपाएर घाम तापेर बस्ने, प्रदेश र स्थानीय तहमा निमित्तले मात्रै काम चलाउने स्थिति बनाउनु हुँदैन ।केन्द्रमा कर्मचारीसहित संस्थागत संरचनाको ठूलो बोझ छँदै छ, धमाधम नयाँ दरबन्दी सृजना गर्ने कामसमेत भइरहेको छ । हरेक वर्षका नीति तथा कार्यक्रम र बजेटमा कर्मचारीको दरबन्दी सृजना नगर्ने, अनावश्यक संस्थागत संरचनाहरू खारेज गर्ने भनिए पनि थप्दै लगिएको छ । जस्तो– निजामती किताबखानाको अघिल्लो सातासम्मको विवरण अनुसार, २०७५ सालको कर्मचारी समायोजनपछि केन्द्रमा ४ हजार २ सय ९९ दरबन्दी थपिएका छन् ।
तर प्रदेश र स्थानीय तहमा दरबन्दीको बेहालका बारेमा संघीय सरकार बेखबरजस्तै छ । समायोजन भएका कर्मचारीहरूले कसरी काम गरिरहेका छन्, थप कर्मचारीको आवश्यकता केकति हो, कार्यजिम्मेवारी अनुसारको कर्मचारी र संस्थागत संरचनाबीच तादात्म्य केकस्तो छ, प्रदेश लोकसेवा आयोगहरूले कसरी काम गरिरहेका छन्, प्रदेशले आफ्नै तरिकाले जारी गरेका निजामती कानुनहरू संविधान र स्थापित विधि–मान्यताअनुकूल छन् कि छैनन्, प्रदेश लोकसेवा आयोगमार्फत नियुक्ति पाएका कर्मचारीहरूको निजामती किताबखानासँगको आबद्धता केकस्तो छ आदिबारेमा संघीय सरकारले खासै चासो लिएको छैन । नेपालको संघीयतालाई राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय गरी तीन पाटोबाट हेर्दा सबभन्दा जकडिएको र भद्रगोल प्रशासनिक संघीयता नै हो ।
कर्मचारी समायोजन गर्दा तीनै तहका सरकारका लागि आवश्यक कर्मचारीको जुन आकलन गरियो, त्यो व्यावहारिक छैन, कार्यजिम्मेवारीलाई पछ्याउने खालको छैन । संघ प्रदेश र स्थानीय तहको पनि अभिभावक रहेको र नेपालको संघीयता समन्वय र सहकार्यमा आधारित भएका कारण पनि संघीय सरकारले युद्धस्तरमा तीनै तहका लागि संगठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण गरी नयाँ प्रशासनिक संगठन संरचना लागू गर्नमा ढिलाइ गर्न हुँदैन । आ–आफ्नो अनुकूलतामा संगठन तथा व्यवस्थापन सर्वेक्षण गर्दा थप भद्रगोल हुने स्थिति छ । संविधानले स्थानीय तहलाई आफ्नो प्रशासनका लागि आवश्यक सरकारी सेवाहरूको गठन र सञ्चालन गर्न सक्ने अधिकार दिएको छ । तर यो अधिकारलाई स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले रोकेको छ । संघीय निजामती सेवा र प्रदेश निजामती सेवासँग तादात्म्य हुने गरी ऐनले रोकेको अधिकार फुकाउन जरुरी छ ।
अहिले सबभन्दा खट्किएको विषय भनेको संघीय निजामती कानुन नै हो । यो कानुन जुनसुकै सर्त र मूल्यमा जारी हुनुपर्छ । वास्तवमा, यो कानुन निर्माणमा धेरै मिहिनेत पनि पर्दैन । अगिल्लो प्रतिनिधिसभाको राज्य व्यवस्था तथा सुशासन समितिले यस विधेयकमा लामो छलफल गरेको थियो । २०७५ फागुन २३ मा यो विधेयक समितिमा प्रवेश पाएको थियो । समितिले ६१ बैठकका माध्यमले घनीभूत छलफल चलाएर २०७७ चैत २३ मा संसद्मा प्रतिवेदन पेस गरेको थियो । सैद्धान्तिक र नीतिगत विषय सम्बन्धी केही द्विविधा भने टुंग्याउन आवश्यक छ ।
प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत लगायत पालिकाहरूमा आवश्यक कर्मचारी एकमुस्ट रूपमा प्रदेशलाई हस्तान्तरण गर्ने र प्रदेशले आवश्यक मापदण्ड निर्धारण गरेर खटनपटन गर्ने व्यवस्था मिलाउन आवश्यक छ । प्रदेशका मन्त्रालयका सचिव लगायतको खटनपटन पनि प्रदेशले नै गर्ने समझदारी मुख्यमन्त्रीहरूसँग संघीय सरकारले गरेको थियो । यसको पालना पनि भएको छैन ।स्थानीय तहका गुनासाहरू केन्द्रभन्दा पनि प्रदेशसँग धेरै छन । प्रदेशका गुनासाहरू स्थानीय तहभन्दा केन्द्रप्रति नै बढी छन् । यी गुनासाहरू आफ्नो अधिकार क्षेत्रसँग समानान्तर हुने गरी संस्थागत संरचनाहरू निर्माण हुनुसँग पनि सम्बन्धित छन् । यस्ता संरचनाका कारण अनावश्यक रूपमा प्रशासनिक खर्च बढ्दै गएको छ, त्यसैले यिनलाई खारेज गर्नुपर्छ । वित्तीय स्रोत र साधनसहित जुन तहको सरकारको अधिकार क्षेत्रमा पर्छ, त्यसैलाई हस्तान्तरण गरे पनि हुन्छ ।साबिकमा जिल्लामा रहेका कतिपय कार्यालय खारेज भएका छन । तीमध्ये कतिपय पालिकामा पुगेका छन् भने कतिपय प्रदेशमा । कतिपय जिल्लामा अनावश्यक रूपमा एउटै मन्त्रालयका पनि दुई–तीनवटा कार्यालय छन् । अनावश्यक रूपमा राखिएका छन् प्रदेशका कार्यालयहरू । कतिपय जिल्लामा प्रदेशको सेवा लिन अर्को जिल्लामा जानुपर्ने बाध्यता छ । कुनै जिल्लामा धेरै कार्यालय राख्ने र कुनैमा राख्दै नराख्नेभन्दा पनि एकीकृत रूपमा जिल्लामा प्रदेशका कार्यालयहरू राख्नमा कन्जुस्याइँ गर्नु हुँदैन । अनावश्यक कार्यालयहरू हटाउनुपर्छ ।
प्रशासनिक संघीयतामा देखिएका बेथितिमा सुधारका लागि संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयको नेतृत्व सम्हालेका मन्त्री अमनलाल मोदीले केही अग्रसतरता लिएको सन्देश यही माघ २७ को प्रेस विज्ञप्तिले पनि दिन्छ । समग्र प्रशासन संयन्त्र सुधारमा उनी कत्तिको लाग्छन्, त्यो त समयले नै बताउला । तर, प्रशासनिक संघीयताका विकृतिहरू हटाउन राजनीतिक दलहरूका नेतृत्व तहको पुरातन सोच र व्यवहार बदलिनुपर्छ ।कर्मचारी प्रशासनमा विश्वास र स्थायित्वका लागि पनि केन्द्रबाट प्रदेश तथा स्थानीय तहमा दरबन्दी भएको पदमा दुई वर्ष सेवा नगरे बढुवा नहुने व्यवस्था मिलाउनुपर्छ । कतिपय कर्मचारी छोटो समयका लागि जाने, कतिपयको त बाटोबाटै सरुवा हुने स्थितिसमेत छ । कतिपय स्थानीय तहमा पाँच वर्षका दौरान दर्जनभन्दा बढी प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतहरू परिवर्तन भएका छन ।स्थानीय तहमा कर्मचारीको समस्या भएमा प्रदेश सरकारमार्फत कामकाज गर्न खटाउनुपर्ने व्यवस्था कर्मचारी समायोजन ऐन–२०७५ को दफा ९ मा छ । तर कानुनको यस व्यवस्थाको पालना अहिलेसम्म भएको छैन । स्थानीय तहमा कर्मचारीको खटनपटनमा प्रदेशसँग समन्वय र सहकार्य हुने गरेको छैन । प्रदेशभित्रका पालिकाहरूमा कर्मचारीहरूको खटनपटन प्रदेशमार्फत गर भनेर कर्मचारी समायोजन ऐनमा लेख्नेहरूले नै यसको पालना गरेनन ।
अन्तर–सरकारी सम्बन्ध सङ्घीयताको कार्यान्वयनकालागि गतिशीलताको आधार हो । समान हैसियतमा आ–आफ्नो कार्य सम्पादन गर्ने, जिम्मेवारी निर्वाह गर्ने र आवश्यकता र औचित्यअनुरूप समन्वय र सहकार्य गर्ने भएकाले सङ्घीयतामा अन्तर–सरकारी सम्बन्ध शासकीय व्यवहारको मुख्य आचारसंहिताका रूपमा रही शासकीय मेरुदण्डजस्तै भएर क्रियाशील हुनुपर्छ । नेपालको संविधानको धारा २३२ मा अन्तर–सरकारी सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयका सिद्धान्तमा आधारित हुने उल्लेख गरिएको छ । अन्तर–सरकारी सम्बन्धलाई विभिन्न तत्त्वहरूले प्रभाव पार्ने भएकाले तिनलाई व्यवस्थापन गर्न जरुरी हुन्छ । त्यस्ता मुख्य तत्त्वहरूमा मुलुकको परिवेश, कार्य जिम्मेवारी र स्रोतको बाँडफाँट, राजनीतिक संस्कार र नेतृत्व, प्रशासनिक तथा प्राविधिक क्षमता, सरकारका तह, विविधता र सङ्ख्या, राजनीतिक दल र निर्वाचन प्रणाली, लोकतन्त्र र सुशासनको तहगत अवस्था एवं कार्य वातावरण आदि महत्त्वपूर्ण हुन्छन् । संस्थागत सक्षमता र वितरण प्रणाली पनि उत्तिकै विचारणीय पक्षहरू हुन्छन् ।
राज्यको अधिकार, शक्ति र स्रोत दुई वा दुईभन्दा बढी तहका सरकारले प्रयोग गर्दा समन्वय, सहकार्य र सहअस्तित्वका आधारमा हुनुपर्दछ । सङ्घीय पद्धतिमा दुई वा दुईभन्दा बढी तहका सरकारहरू क्रियाशील हुने हुँदा एक आपसमा अन्तर निर्भरता र अन्तर–सम्बन्ध अवश्यम्भावी रहन्छ । यसका अलावा राज्यको शक्ति र स्रोत आवश्यकताको सिद्धान्तका आधारमा बाँडफाँट गरिने भएकाले सबै तहहरूलाई एकल र साझा अधिकारको व्यवस्था गरिएको हुन्छ । सङ्घीय तहमा सीमित तर मुख्य–मुख्य अधिकारहरू राखी सेवा प्रवाह र विकास सम्बन्धी कार्यहरूको अभ्यास र कार्यान्वयनको पाटो तलका सरकारहरूलाई विकेन्द्रित गर्नु अन्तर–सरकारी सम्बन्धको मुख्य कडी हो । साथसाथै, यसले शासकीय व्यवहारमा मुख्य आचारसंहिताका रूपमा रही शासकीय प्रणालीलाई क्रियाशील बनाउन मदत गर्दछ ।
अन्तर–सरकारी सम्बन्धबाट प्रशासनीक संघीयताको अपुरो यात्रा पुरा
नेपालको संविधानको धारा भाग २० मा सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह बिचको अन्तरसम्बन्धबारे व्यवस्था गरिएको छ । धारा २३२ मा अन्तर–सरकारी सम्बन्ध सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयका सिद्धान्तमा आधारित हुनेछ भनि उल्लेख समेत गरिएको छ । त्यसैगरी, धारा ३०६(ट) मा सङ्घीय एकाइ भन्नाले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई परिभाषित गरिएको छ । अन्तर–सरकारी सम्बन्ध एक गतिशील प्रक्रिया हो । यसलाई आवश्यकता, औचित्य, कार्यक्षमता र नतिजा वितरणका आधारमा समयोचित तरिकाले परिमार्जन गर्न सकिन्छ । यसको थप गतिशीलताका लागि सरकारका विभिन्न तहहरू बिचमा संवादको उत्तिकै महत्त्व रहेको हुन्छ । संवादको महत्वलाई संस्थागत गर्न नेपाल सरकारले “सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७” कार्यान्वयनमा ल्याई सकेको छ । यसले सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहबिच र समान तहमा समेत उत्पन्न हुन सक्ने राजनीतिक तथा आर्थिक विवाद समाधानका साथसाथै प्रदेश तथा स्थानीय तहहरू संवादद्वारा एक आपसमा मिलेर सामूहिक परियोजना सञ्चालन तथा प्राकृतिक स्रोत र साधनको संरक्षण र संवर्द्धन संयुक्त रूपमा गर्नसमेत प्रेरित गर्दछ ।
सङ्घीय प्रणालीमा विभिन्न एकाइहरू बिचका अधिकार क्षेत्र र त्यसको प्रयोगलाई लिएर ती इकाईहरू बिच आउन सक्ने विवादहरू सृजना हुन नदिन इकाईहरूका व्यवस्थापकीय, कार्यकारिणी तथा न्यायपालिकाका अधिकार क्षेत्र र त्यसका प्रयोगका बारेमा संविधानमा स्पष्ट व्यवस्था गरिएको छ । यसका अलावा अन्तर–सरकारी सम्बन्धका विविध क्षेत्रहरूलाई प्रभावकारी रूपमा व्यवस्थापन गर्न विभिन्न ऐन तथा कानुनहरूको निर्माण गरिएको । यसकालागि अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन २०७४, स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४, राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन २०७४, आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन २०७६ र नियमावली २०७७, सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन २०७७ निर्माण गरी कार्यान्वयनमा आईसकेकाछन । तथापि, कतिपय अधिकारका विषयहरूमा अस्पष्टता भएको हुँदा विवाद तथा असमझदारीहरू रहिरहेको पाइन्छ ।
यसको समाधान संवादद्वारा गर्नका लागि विभिन्न संरचनाहरूको समेत निर्माण गरी कार्यान्वयनमा गई सकेका छन् । उदाहरणकालागि “सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७” अन्तर्गत सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहबिचको समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थापन गर्न प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को गठन गरिएको, जसले साझा अधिकारका विषयमा कानुन तथा नीति निर्माणको लागि सङ्घ, प्रदेश र स्थानीय तहबिच समन्वय गर्ने, लगायत प्रदेश तथा स्थानीय स्तरमा कार्यान्वयन हुने राष्ट्रिय तथा बृहत् स्वार्थसँग जोडिएका विषयमा समन्वय गर्ने तमाम कामहरू गर्दछ । यस्तै, नेपाल सरकारका अर्थमन्त्रीको संयोजकत्वमा रहने अन्तर–सरकारी वित्त परिषद् जसले नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय तहबिच अन्तर–सरकारी वित्त व्यवस्थापनका विषयमा आवश्यक परामर्श तथा समन्वय गर्दछ । यस्तै, प्रदेश तथा स्थानीय तहले गर्ने काम कारबाहीमा नीतिगत सामन्जस्यता, योजना व्यवस्थापनमा रणनीतिक साझेदारी, साझा अधिकार क्षेत्रको प्रयोग, प्राकृतिक स्रोत साधनको उपयोग र बाँडफाँड सम्बन्धी विषयमा प्रदेश र स्थानीय तहबिच समन्वय कायम गर्न प्रदेश समन्वय परिषद्को संस्थागत विकास गरिएको छ ।
नेपाल सरकारको सम्बन्धित विषयको कार्यक्षेत्र रहेको मन्त्रीको अध्यक्षतामा गठन हुने विषयगत समिति प्रमुख छन् । यस अनुरूप सबै तहका सरकारको उद्देश्य सेवा प्रवाह, विकास, शान्ति र समृद्धि भएकाले समान हैसियतमा आआफ्नो कार्य सम्पादन, जिम्मेवारी निर्वाह तथा आवश्यकता र औचित्यअनुरूप समन्वय र सहकार्य गर्नकालागि एक आपसमा संवादका माध्यमद्वारा सङ्घीय एकाइहरूबिचमा सम्बन्ध कायम गरी सबै तहका सरकारहरूले प्राप्त गरेका अधिकारहरू प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन हुन सक्दछन् ।
अन्तर–सरकारी सम्बन्धको परिवेशमा विभिन्न स्केलका उस्तै र एकै प्रकारका क्रियाकलापहरू गर्न विभिन्न तहका सरकारहरू बिच अन्तरसम्बन्ध कायम हुन जरुरी छ । यसका लागि संविधानको धारा २३२ मा सहकारिता, सहअस्तित्व र समन्वयको सिद्धान्त अवलम्बन गरिएको छ । यही सिद्धान्तको आधारमा तिनै तहका सरकारहरू बिचको संवाद प्रक्रियालाई घनिभूत बनाई एक–आपसको अन्तरसम्बन्ध बलियो बनाउँदै संविधानले दिएका अधिकार तथा कार्यहरूको कार्यान्वयन गर्न जरुरी छ । दोहोरोपन हुन नदिने संस्थागत धारणा बनाउन पनि तीनै सरकारहरू बिचमा संवादको आवश्यकता छ । संवादको अभावमा हाल तीन तहका सरकारहरू बिचमा अविश्वास र असमझदारीका कारण नागरिक स्तरमा सेवा पु¥याउन कठिनाइ भईरहेको छ । अतः तिनै तहका सरकारहरूका बिचमा रहेका देहायका अन्तर–सरकारी सम्बन्ध सम्बन्धी मुद्दाहरूलाई संवादका माध्यमद्वारा निर्क्योलमा पु¥याउन सकिन्छ ।
 तीनै तहका सरकारको अधिकार उपयोगका लागि कानुनको निर्माण गर्ने;
 अन्तर–सरकारी सार्वजनिक प्रशासन व्यवस्थापन गर्ने;
 तीनै तहका सरकारहरूको साझा अधिकारकारका बारेमा स्पष्टता ल्याउने;
 तीनै तहका सरकारहरूको एकल अधिकारकारका बारेमा स्पष्ट कानुनी रूपरेखा तयार पार्ने;
 तिनै तहका सरकारहरूको योजना र बजेट प्रक्रियामा समन्वय गर्ने;
 अन्तर–सरकारी वित्तीय सम्बन्ध, प्राकृतिक श्रोतको वितरण, र राजस्व साझेदारी (कर, राजस्व, र रोयल्टी) गर्ने;
 अन्य विषयहरू ।
संवादको सिलसिला तीनै तहका प्रशासनिक संरचनाहरूको निर्माणदेखि कर्मचारी व्यवस्थापनसम्मको प्रक्रियामा घनिभूत हुनुपर्ने थियो, जसले गर्दा प्रदेश तथा स्थानीय तहले सङ्घबाट एकतर्फी निर्णय गरी पठाइदिएको संरचना र कर्मचारीलाई अपनत्व लिन सक्ने थिए । यसका लागि सङ्घीय निजामती सेवा, प्रदेश निजामती सेवा तथा स्थानीय सेवा सम्बन्धी तीन अलग–अलग ऐनहरू जारी गर्नुपर्ने थियो । ती ऐनमा भएका व्यवस्थाका आधारमा कर्मचारीलाई छनोटको सुविधा उपलब्ध गराउनुपर्ने थियो । तर यसको विपरीत सङ्घीय सरकारले अन्य तहका सरकारहरूसँग विना कुनै संवाद कर्मचारी समायोजन ऐन अध्यादेश मार्फत अगाडी बढायो, यो आफैँमा विवादित बन्यो । यसका लागि नत प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूले अपनत्व लिन तयार भए, न कर्मचारी स्वयं यस प्रक्रियाबाट सन्तुष्ट भए । अर्कोतर्फ, कर्मचारी समायोजन कानुन तथा समायोजन प्रक्रियामा ट्रेड युनियनहरूलाई संवादको प्रक्रियामा सामेल नगर्दा र उनीहरूका माग तथा पृष्ठपोषणहरूलाई सम्बोधन नगर्दा र सङ्घीय शासन अनुरूप कर्मचारीहरूको व्यवस्थापन नहुँदा ठुलो तप्का समायोजन प्रक्रियाबाट सन्तुष्ट देखिएन । यसका अलावा सबै कर्मचारीहरूमा सङ्घमा रहने इच्छा एकातिर थियो नै, अर्कोतर्फ प्रदेशमा समायोजनबाट र स्थानीय तहमा या त समायोजनबाट या स्थानीय तहमै लामो समय कार्यरत कर्मचारीहरूको वृत्ति–विकास, पेन्सन र सरुवा–बढुवा, निजामती कितावखानामा दर्ता र अद्यावधिक लगायतका विषयहरूको अन्योलताका बारेमा नेपाल सरकारका तर्फबाट खास कुनै संवाद र पहल नगरिएको हुँदा प्रदेश तथा स्थानीय तहका कर्मचारीहरूमा गतिशीलता आउन नसकेको देखिन्छ । वास्तवमा राज्य र नागरिकलाई जोड्ने संयन्त्र प्रशासन नै हो । तथापि, प्रशासनिक सङ्घीयतालाई सफलीभूत पार्न कर्मचारी प्रशासनको ठुलो भूमिका रहन्छ ।संवादलाई मौखिक रूपमा गरिने विचारहरूको विनिमय मानिन्छ । दुई वा सो भन्दा अधिक मान्छेहरूका बिच हुने सन्देशको आदानप्रदान, विचारको सम्प्रेषण र अरूमाथि आफ्नो प्रभाव जमाउने वा आफ्नो विचार आत्मविश्वासका साथ पेस गरी आवश्यकता र कानुनको परिधिमा रही अर्को पक्षलाई आफ्नो बिचारसँग सहमत गराउनु भन्ने बुझिन्छ । नेपालमा अन्तर–सरकारी सम्बन्धको विकासका लागि संवादको सुरुवात सङ्घीयता कार्यान्वयनको सन्दर्भमा प्रशस्तै गरिएका छन् । संवैधानिक मार्गदर्शन अनुरूप कानुन, नीति, मापदण्डहरू तर्जुमा भइसकेका छन् ।सङ्घ, प्रदेश तथा स्थानीय तहहरूले पनि आवश्यकता अनुसार एकल अधिकारको हकमा यसको कार्यान्वयनमा तत्परता देखाइरहेका छन् । तथापि, साझा अधिकारको हकमा सम्बोधन गर्ने सङ्घीय, प्रादेशिक तथा स्थानीय नीति, कानुन, कार्यविधिहरू भने निर्माण हुन सकेको छैन । कानुन निर्माण गर्ने सम्बन्धमा यी तीनै तहका सरकारहरू बिच औपचारिक रूपमा संवादको थालनी यद्यपि अनौपचारिक रूपमा सरकार भन्दा बाहिरका संस्थाहरूबाट हुने गरेको देखिन्छ । तथापि, संवादका सिलसिलामा उठेका मुद्दाहरूको आधिकारिक रूपमा वकालत गर्ने र सम्बोधन गर्ने संयन्त्रहरूको निष्क्रियताका कारण नागरिकले प्राप्त गर्ने सेवामा यसको असर परिरहेको छ ।
प्रशासनिक व्यवस्थापनअन्तर्गत केवल कर्मचारीको सेवा, सर्त र सुविधासम्बन्धी कानुन मात्रै होइन, राज्यको पुनर्संरचना भएपछि जनतालाई घर दैलोमै पुगेर सेवा प्रदान गर्ने संघीयताको जुन अवधारणा हो तदनुरूपको जनशक्ति व्यवस्थापन गरिनुपर्दछ । नेपाल त्यसै त अन्य देशभन्दा कम जनशक्तिबाट जनतालाई सेवाप्रवाह गरिरहेको देशमा पर्दछ । त्यहाँमाथि नवउदारवादी अर्थनीति अवलम्बन गरे यताका ३० वर्षमा सरकारको आकार सानो बनाउने नाममा ३०औं हजार सरकारी कर्मचारीको दरबन्दी घटाएर सानो आकारमा सीमित गरिएको पृष्ठभूमिमा कर्मचारी समायोजनसम्बन्धी कार्य भयो । उच्च तहका कर्मचारी र विज्ञ जति माथिमाथि रहने खालको दरबन्दी सिर्जना गरेर तल स्थानीय सरकार सञ्चालन गर्न र जनताको घर दैलोको सेवामा चाहिँ सहायक स्तरका कर्मचारी परिचालन गर्नेगरी दरबन्दी निर्धारण गरियो । वास्तवमा७ सय ५३ वटा स्थानीय सरकार भनेको विकास, समृद्धिको आधारशिला निर्माण गर्ने मात्रै होइन, यी सरकार भनेको त समाजवादको आधार निर्माण गर्ने माध्यम पनि हुन् । त्यसो भएको हुँदा स्थानीय स्तरका सरकार र वडा तहसम्म नै अनुभव, ज्ञान र विज्ञताले भरिपूर्ण जनशक्तिको परिचालन गरिनुपर्दथ्यो तर स्थानीय स्तरमा कार्यालय प्रमुखबाहेक प्रायः सबै उपसचिव स्तरका कर्मचारी प्रदेश र संंघमा परिचालन हुनेगरी समायोजन गरिएको छ । यो वास्तवमा केन्द्रीकृृत र सामन्ती सोचकै उपज हो ।
आज गाउँ तहमा हरेक विषयका विज्ञहरूबाट सेवा पु–याउने जनशक्तिको खाँचो छ । स्वास्थ्य क्षेत्रमा कम्तीमा वरिष्ठ डाक्टरको सेवा, कृषि र पशुपक्षी विकासको क्षेत्रमा वरिष्ठ विज्ञहरूको सेवा आवश्यक छ । र यही अनुरूपको स्थानीय तहमा कर्मचारी परिचालनसम्बन्धी दरबन्दी निर्धारण हुन आवश्यक छ । तर, उच्चस्तरका अधिकृत र विज्ञहरू चाहिँ सिंहदरबार वरिपरि रहने खालको प्रशासनिक संरचनाबाट कसरी जनतालाई गुणस्तरीय सेवा प्रदान गर्ने भन्ने अहं सवाल खडा भएको छ । हरेक स्थानीय सरकारमा गुणस्तरीय र विज्ञतासहितको स्तरयुक्त सेवा प्रदान गर्न र स्थानीय सरकारलाई सक्षमताका साथ सञ्चालन गर्न पनि राजपत्रांकित प्रथम श्रेणीस्तरको नेतृत्वमा प्रशासनिक नेतृत्व गर्ने संरचना निर्माण हुँदा मात्रै मातहतमा योजना तर्जुमा, वित्त व्यवस्थापन, शिक्षा, स्वास्थ्य, वातावरण, जनसंख्या, कृषि, भौतिक पूर्वाधार आदि क्षेत्रमा, वरिष्ठ प्राविधिक विज्ञ जनशक्ति स्थानीय तहमा परिचालन हुने आधार तयार हुनेछ ।
निर्वाचित जनप्रतिनिधिको पनि शासकीय मामला र प्राविधिक विषयमा न्यून ज्ञानका कारण कर्मचारीतन्त्रले नै जनप्रतिनिधिलाई योजना तर्जुमा, बजेट तर्जुमादेखि सम्पूर्ण प्राविधिक विषयमा पूर्ण रूपमा सहयोग पु–याउनुपर्ने हुन्छ तर कर्मचारीतन्त्रकै अनुभव र क्षमता कमजोर हुँदा अपेक्षित योजना, कार्यक्रम र सेवा प्रवाह प्रभावकारी बन्ने स्थिति नै रहँदैन। अहिले स्थानीय सरकार मातहतका वडा कार्यालयबाट ३०÷३५ प्रकारका सेवाहरू जनतालाई सेवाप्रवाह गर्नुुपर्ने आवश्यकता छ । तर, यी सेवा अधिकृत स्तरबाट नभई सहायक स्तरका त्योभन्दा पनि न्यून जनशक्तिबाट मात्रै प्रदान गर्ने जुन स्थिति छ । यसले गर्दा सेवा प्रवाहमा गुणस्तरीयता आउन सकेको छैन । अब दलहरूले पनि आफ्नो तर्फबाट निर्वाचनमा जनप्रतिनिधि पनि राजनीतिक रूपले मात्रै सक्षम होइन, आर्थिक, प्राविधिक ज्ञान र सीपले युक्त व्यक्तिलाई निर्वाचनमा उम्मेदवार बनाउन ध्यान दिनु जरुरी छ ।
प्रशासनिक व्यवस्थापन गर्नलाई तीनवटै तहका कर्मचारीसम्बन्धी कानुन र संविधान अनुरूपका तीनवटै तहका सरकारका काम कारबाहीलाई व्यवस्थित ढंगले समन्वय र सञ्चालन गर्ने कानुन नबन्दा तीनवटा तहका सरकारका काम कारबाहीमा समन्वयको अभाव छ । कुन क्षेत्रका विकास आयोजना कुन सरकारले सञ्चालन गर्ने ? कर्मचारीको सेवा सुरक्षा, वृत्ति विकास, सेवासुविधामा एकरूपता कसरी कायम गर्ने ? हिजोको स्थानीय निकायमा कार्यरत कर्मचारीको सेवा सुरक्षा, स्थायित्व र वृत्ति विकासको सुनिश्चितता कसरी कायम गर्ने ? सरकारी निजामती सेवामा २०औं वर्षदेखि अस्थायी, ज्यालादारी र करारमा कार्यरत कर्मचारीको सेवालाई कसरी स्थायित्व प्रदान गर्ने ?
लोकसेवा आयोगबाट स्थानीय तहमा नियुक्ति भएका झन्डै १० हजार नयाँ कर्मचारीको सेवा, सर्त र सुविधा के हुने ? तीनवटै तहमा कर्मचारीको ट्रेड युनियन अधिकार र गुनासो व्यवस्थापन र सामूहिक सौदाबाजीको अधिकारलाई कसरी व्यवस्थित गर्ने ? भनेर कानुनमा व्यवस्था गर्न जरुरी छ । स्थानीय तहमा वित्त व्यवस्थापन, आर्थिक अनुशासन कायम गर्न सम्बन्धित अधिकारी र जनताको भूमिका आदि’दयगत स्पष्ट व्यवस्था नहुँदा खास गरी स्थानीय तहमा बढ्दै गएको आर्थिक अनुशासनहीनता, गाउँघरमै बसेर पनि राजनीतिलाई सेवाभावभन्दा पनि आम्दानी गर्ने, जागिरे पेसाको रूपमा लिने प्रवृत्ति बढ्दो छ । जनप्रतिनिधि भएबापत हरेकले तलब सुविधा लिने, महँगोमहँगो गाडी खरिद गर्ने, कर्मचारीतन्त्रका सक्षम व्यक्तिबाट सेवा लिनको सट्टामा निजी स्वकीय सचिव, विज्ञ, सल्लाहकार नियुक्ति गरी जथाभावी खर्च गर्ने प्रवृत्ति र विकास योजना तर्जुमा गर्दा लाभ, लागत र प्रतिफलमा आधारित योजना बनाएर बजेट तर्जुमा नहुँदा संघीय शासन प्रणालीमा गम्भीर खालका प्रश्नहरू खडा हुन थालेका छन् । र, संघीय प्रणाली खर्चिलो भएको र राज्यको स्रोतसाधनले संघीयता धान्नैै नसक्ने भनेर टिप्पणी हुन थालेका छन् ।यस्तै, स्थानीय तहमा आर्थिक कारोबार र सम्पत्तिको हिसाब यकिन राखी आय–व्ययको प्रतिवेदन समयमै तयार गरी रिपोर्टिङ गर्ने र समयमै लेखापरीक्षण गराउने कार्य नभएको, लेखापरीक्षणबाट देखिएको बेरुजु’दयगत संघीय संसद्मा झैं स्थानीय तहमा छलफल गर्ने र बेरुजु असुलउपर र फर्छाैट गर्ने÷गराउने संयन्त्रको अभावमा झन् अनियमितता र भ्रष्टाचार बढेर जाने देखिएको छ ।
निष्कर्ष
प्रशासनिक सङ्घीयता तार्किक निष्कर्षमा नपुगेकाले कर्मचारीतन्त्रको मनोबल गिरेको तथा राजनीतिक नेतृत्व र कर्मचारीतन्त्र बिचमा अविश्वासको वातावरण बनेको पाइन्छ । हालको समायोजन प्रक्रिया विभेदकारी तथा नतिजाविहीन देखिएको छ भने विभिन्न सेवामा कार्यरत कर्मचारी बिचमा विभेदको सृजना भएको छ । व्यवस्थापनका लागि सरकारले सर्व–स्वीकृत मापदण्डको निर्माण नगरेको हुँदा सङ्घीयताको संस्थागत विकासमा सार्वजनिक प्रशासनले आशातीत उपलब्धि हासिल गर्न सकेको छैन ।संघीयताको मेरुदण्ड भनेकै प्रशासनिक व्यवस्थापन हो । राजनीतिक नेतृत्व त आउनेजाने गर्दछ । तर, संघीय शासन प्रणालीलाई स्थीर ढंगले सञ्चालन गर्ने भनेको कर्मचारीतन्त्रले नै हो । समग्र दृष्टिकोणका साथ प्रशासनिक व्यवस्थापन गर्ने दिशामा तत्काल ध्यान दिन सके मात्रै प्रशासनिक व्यवस्थापन प्रभावकारी भई संघीय शासन प्रणालीको व्यवस्थापनको पहिलो चरण पूरा हुने विश्वास लिन सकिन्छ ।
(उप्रेती नेपाल सरकारका उपसचिव हुन्।)